No podemos tener los ingresos sobre PIB más bajos
de Europa y aspirar a un Estado de bienestar entre los más generosos. Hay que
cambiar el sistema fiscal y la estructura de los procedimientos de gasto
público
Hay que transferir la
progresividad hacia las rentas altas con un nuevo impuesto sobre la riqueza
Las CC AA tienen capacidad de
gastos pero no de ingresos. Avancemos hacia el federalismo fiscal
Como el
anterior, también el actual Gobierno parece moverse al ritmo de la prima de
riesgo, buscando acciones que les permitan bajar el coste de financiación y
cumplir con los requisitos (ya sean implícitos o explícitos) de nuestros socios
europeos. Raramente estas acciones parecen estar diseñadas como la mejor forma
de cerrar el déficit presupuestario impulsando el crecimiento. Los
acontecimientos de los últimos días confirman que son las presiones externas
las que determinan las acciones de política económica: falta un plan. El
Gobierno acierta en el hecho de que la austeridad; al bajar el coste de
financiación y liberar recursos que ahora se utilizan de manera poco
productiva, crea las condiciones necesarias para el crecimiento. Pero se
equivoca al hacerlo sin diseñar una hoja de ruta global que implique la eliminación
de los obstáculos estructurales al crecimiento, muchos de los cuales anidan en
los detalles de la política de gasto y, especialmente, en la estructura
microeconómica de la fiscalidad.
¿Cómo
hemos llegado a esta situación en las finanzas públicas? Desde el inicio de la
crisis en España el gasto público ha aumentado 4,4 puntos de PIB (hasta
situarse en el 44%), mientras que los ingresos han caído 6 puntos de PIB (hasta
situarse en el 35%). La subida del porcentaje de gasto público tiene cuatro explicaciones:
que cayó el PIB, que el gasto público tiende a crecer si no se hacen recortes,
que el actual diseño de nuestro Estado del bienestar implica unos
estabilizadores automáticos (como las prestaciones por desempleo) que aumentan
dramáticamente en una recesión y que, finalmente, desde el segundo trimestre de
2008 hasta el tercer de 2011 el empleo público total creció de casi 350.000
unidades (+13%, aproximativamente). Por el contrario, una caída de los ingresos
de 6 puntos de PIB en varios años, más allá de la crisis, solo puede explicarse
por un sistema impositivo mal diseñado donde una parte importante de los
ingresos venían de la burbuja inmobiliaria. Estos hechos básicos deberían ser
suficientes para entender que todavía queda mucho por hacer. Pero, ¿qué,
exactamente?
Desde
hace cinco años y en el medio de una gravísima recesión, tenemos que decidir
qué país queremos ser. No podemos tener los ingresos sobre PIB más bajos de
Europa (solo Lituania, Eslovaquia y Bulgaria recaudan menos que España) y aspirar
en tener un Estado del Bienestar entre los más generosos. Los impuestos de EE
UU y los gastos públicos de Alemania no son compatibles. Por lo tanto: si no
queremos renunciar a ciertos gastos hay que subir los ingresos. Y, al tiempo,
si no queremos dañar el crecimiento no nos podemos permitir ni una gran subida
de impuestos en un corto periodo de tiempo, ni mantener la estructura
impositiva actual. En resumen, debemos cambiar desde la raíz la estructura y
los procedimientos de gasto público y reformar la fiscalidad. Hoy nos centramos
en este segundo aspecto.
¿De dónde
viene la caída de los ingresos? Gracias a que se subió en 2010, la recaudación
por IVA solo ha caído desde el inicio de la crisis un punto de PIB, la del
impuesto de sociedades ha caído cerca de tres puntos, los especiales un 0,5, y
el resto se explica con impuestos específicos de las CC AA como el de
Transmisiones Patrimoniales. Con la sola excepción del IVA, una parte
importante de estos ingresos, incluso el de sociedades, no volverán aunque se
recupere la economía, pues estaban ligados a la burbuja inmobiliaria. Sin
cambiar la estructura de la imposición resultará muy difícil recaudar lo que
necesitamos. Pero esto es casi un aspecto secundario; el defecto principal de
nuestro sistema fiscal es que su diseño daña al crecimiento económico.
Tenemos unos impuestos sobre la renta y sociedades
que, a pesar de tener unos tipos marginales muy elevados, no recaudan mucho en
términos de PIB. Esto es debido a la evasión, por un lado, y a la maraña de
deducciones y exenciones fiscales que han sido recurrentemente introducidas por
nuestros dirigentes nacionales y regionales como respuesta a las presiones de
los distintos lobbies. El tipo efectivo del IRPF ronda el 16% y el de
sociedades el 19% mientras que los marginales sobre los trabajadores y las
empresas más productivas llegan al 56% y al 30%. El peor de los mundos
posibles. La progresividad excesiva del IRPF hace más costosa la contratación
de trabajadores cualificados que son cruciales para mejorar la competitividad
de nuestra economía y para la creación de empleo. Lo mismo para las empresas,
especialmente las extranjeras: necesitamos toda la inversión directa extranjera
como sea posible. Para entender de dónde viene el empleo estable y cómo se
generan los sueldos altos es importante entender que la planta de producción o
el centro de dirección necesitan del ingeniero altamente cualificado o del buen
ejecutivo y que, sin ellos, los 50 o 100 trabajadores genéricos a su cargo se
quedan en el paro. Para atraer las inversiones extranjeras de alta productividad,
es necesario que España sea atractiva para los trabajadores altamente
cualificados. Esta es la razón fundamental por la cual hace falta reformar el
IRPF: eliminar las deducciones y reducir la progresividad o, mejor,
transferirla a las rentas verdaderamente altas y de origen patrimonial con la
introducción de un nuevo impuesto sobre la riqueza.
Por otro
lado tenemos una imposición indirecta baja en relación a otros países. Por lo
tanto es lógico que este Gobierno, como hizo el anterior, decidiera subir el IVA.
Nosotros llevábamos pidiéndolo desde hace tiempo. El problema aquí es que nos
centramos en el IVA general pero en realidad solo al 42% de la cesta de consumo
se le aplica este tipo. Esto no ocurre en otros países: en Alemania el 82% de
la cesta va al IVA general, en Francia el 71% y en Italia el 58%. Esta
distribución de bienes en tres categorías (al IVA reducido va el 49% de la
cesta y al super-reducido el 9%) responde también a concesiones de los
políticos a los lobbies mejor organizados. Los bienes gravados con IVA
reducido deben resultar ser verdaderamente de primera necesidad, mientras que
todos los otros deben entrar en el IVA normal. Además de eliminar distorsiones
esto permitiría reducir el impuesto medio manteniendo la recaudación.
Las cotizaciones a la seguridad social son también
demasiado elevadas, fruto de un sistema que, a pesar del avance de la reforma
de 2011, sigue teniendo importantes problemas de sostenibilidad a largo plazo.
El Gobierno ha anunciado también una reducción de cotizaciones a cambio de
subir el IVA. Aquí surgen dos dudas. ¿Este cambio implica que se va a bajar la
generosidad de las pensiones futuras o que se va a generar déficit en el
futuro? ¿O simplemente se sustituye en la caja de las pensiones un ingreso por
otro rompiendo el principio de auto-financiación? Todo esto no resulta claro y
la razón es sencilla: un sistema de prestación definida, como el nuestro, ya no
es sostenible. Necesitamos una reforma radical hacia un sistema público de
pensiones de contribución definida que tenga en cuenta la totalidad de las
cotizaciones y se ajuste de acuerdo con la esperanza de vida y otras variables
demográficas relevantes, tal como hicieron en Suecia hace cerca de 20 años.
El tercer
punto consiste en reformar la estructura del Estado para avanzar en los
principios del federalismo fiscal. No puede ser que las CC AA tengan capacidad
de gasto pero no de ingresos. Para que los incentivos sean correctos tenemos
que imponer la corresponsabilidad fiscal. Ahora, las CC AA prácticamente no disponen
de impuestos propios. El principal es precisamente uno de los más
distorsionantes para el crecimiento: el Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales, que es muy ineficiente, pues hace muy costosa la reasignación de
factores entre las empresas, frenando que las más eficientes puedan crecer
absorbiendo a las menos eficientes. Reformar la fiscalidad autonómica es la
oportunidad para eliminarlo junto al otro, sobre Actos Jurídicos Documentados,
que sufre del mismo defecto, sustituyéndolos por impuestos sobre el patrimonio
inmobiliario.
Estas
reformas son posibles ahora y son cada día más necesarias: son parte de la hoja
de ruta económica que el país espera para salir de la crisis que lo envuelve.
Michele
Boldrin es
profesor de la Washington University in Saint Louis y J. Ignacio Conde-Ruiz
es profesor en la Universidad Complutense. Ambos son Investigadores de Fedea.
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